不男不女

　　新一輪城鎮化浪潮正撲面而來。推進城結婚鎮化的過程，本質上也是促進資源和要素在空間上優化的過程，其中最重要的是土地資源的集約利用、高效配置。
　　經濟總量連續25年排全國第三的廣州“寸土寸金”，用地供需矛盾、城鄉土地二元管理等問題仍然突出。2012年8月，國土資源部批覆廣州城鄉統籌土地管理制度創新試點方案，廣州如何走節約、綠色、人本的新票貼型城市化道路，這是時代賦予這座國家中心城市的改革命題和歷史使命。
　　一年多來，廣州用好、用足試點政策，將節約集約貫穿土地利用管理全過程，通過全面實施節約集約用地促進轉型升級、推動城鄉統籌、建設幸福新竹二手餐飲設備城市，並取得了初步成效。
　　據統計，廣州市近年來土地節約集約預防癌症須知利用水平不斷提高，2013年全市單位建設用地產出率達到8.8億元/平方公里，比2010年增長35%；土地消耗率減至0.83公頃，比2010年下降57%。
　　●南方日報裝潢記者 鄭佳欣
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　　優化佈局向內要空間
　　功能片區規劃浮出水面，向政策創新要發展
　　站在432米的廣州西塔高處眺望這座國家中心城市，高聳入雲的寫字樓群落為廣州撐起了發展的新高度。這裡是天河珠江新城，60多家世界500強企業、200多家總部企業、全市70%的金融機構扎堆這裡，以全市千分之二的土地創造了全市1/8的GDP。
　　隨著人口的增長和經濟總量的擴大，土地資源供應緊張的問題逐漸成為了制約許多地區工業化、城鎮化進程的首要因素，成長的煩惱也擺在了天河面前。
　　廣州市國土房管局天河區分局楊清謙局長認為：只有深化改革，從用地改革入手才能打開未來發展的新空間。
　　在廣州的城鄉統籌土地管理制度創新試點中，功能片區土地利用總體規劃編製正是一項首開先河的改革。
　　長期以來，我國城市城鄉規劃、土地利用規劃及國民經濟和社會發展規劃（簡稱“三規”）衝突，成為影響城市科學發展的深層次矛盾與制度性問題。過去，凡涉及調整土規的，都要報省或國家審批，花費時間至少在兩年左右。
　　在廣州市域7400多平方公里土地上，在不打破各區（縣級市）行政區界情況下，22個功能片區浮出水面。廣州可在不調整總量的前提下，自行設置和編製功能片區土規，調整用地佈局，報市政府審批後即可，使“三規合一”從不可能變成可能。
　　廣州市國土房管局土地規劃和耕地保護處羅清磊處長說，功能片區規劃編製將此前的市、區、鎮三級土地利用規劃管理模式變為市、功能片區兩級，大幅簡化“土規”的調整修改程序，可節省30%-60%的審批時間。
　　楊清謙和同事們加班趕出的《天河智慧城功能片區土地利用總體規劃》率先通過廣州市土地管理委員會審議。這可能將是全國首個正式落地的功能片區土地利用規劃。
　　記者翻開長達30頁的規劃相關說明看到，天河在未突破現行土規耕地保有量指標的前提下，解決了天河全區95個重點項目的土規不符問題，為廣州國際金融城、天河智慧城兩個市級重大戰略性發展平臺提供了寶貴的承載空間，天河區養老機構、兒童公園等重大民生項目也得以落地。楊清謙說，通過功能片區優化土地資源配置，將有力推動基本公共服務覆蓋均衡化。
　　在羅清磊處長看來，在功能片區的規劃框架內，城規和土規可以更緊密地咬合銜接，為加快實現“三規合一”和集中資源進行重點功能區開發建設提供了更廣闊的政策空間。
　　功能片區規劃引領的背後，是政策創新、試點帶動的廣州實踐。
　　《關於加強規劃引領節約集約用地的實施意見》、統籌高效利用工業用地的若干意見……一系列節約集約用地的創新政策接連出爐，搭建起用地改革的制度“骨架”。
　　以功能片區的創新規劃引領未來發展，廣州的創新實踐為新型城市化提供了一個可供借鑒的樣本，逐漸展現出城鄉統籌土地管理制度創新試點政策的前瞻性和深遠意義。
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　　政府主導讓市場配資源
　　成片儲備“打包”開發，探索節約集約用地新模式
　　珠江新城以東，一塊總面積達8平方公里的土地正在成為廣州新的“鎂光燈聚焦地”，這裡是去年5月開始規劃啟動的廣州國際金融城。
　　在廣州國際金融城建設指揮部旁，曾經低效利用的舊村莊、舊廠房已經被夷為平地，磚石瓦礫上升騰的是廣州的華爾街夢想。
　　“土地儲備是優化土地資源配置，實施城市發展戰略的關鍵環節，是實現節約集約用地的有效途徑。”廣州市土地開發中心總經濟師李名揚說，按照“政府主導、成片儲備、連片規劃、完善配套、系統策劃”的原則，廣州市形成了以成片儲備開發促進節約集約利用的新模式。
　　金融城正是這一新模式的典型代表。廣州市土地開發中心相關負責人介紹，目前已基本完成起步區1.32平方公里的土地整體收儲。金融城起步區規劃中既有金融產業集聚區也有生活配套、娛樂休閑區，有利於人口和產業集聚。在完善配套的前提下，適度提高土地開發強度，大幅提高了土地利用價值和產出效益。
　　從金融城起步區驅車向南，在番禺新城核心商貿區位置的萬博商務區將崛起一座新型商城。在萬博商務區建設指揮部的巨型沙盤前，隨著工作人員摁下按鈕，一個四層的“巨無霸”級地下城緩緩升起，嶄露頭角。
　　負責萬博商務區規劃建設的番禺信息技術投資發展有限公司總工程師鄧宇翔說，目前地下空間工程已經開挖，按照“三年開業、五年全部建成”計劃，預計2015年地下空間全部建成並投入使用。
　　連片儲備，整體規劃，讓人們可以更為從容地對有限的空間進行立體式的開發，充分挖掘地下空間利用潛力。國際金融城、廣鋼新城、萬博商務區均規劃集地鐵、公交、高快速路樞紐為一體的地下地上立體交通網絡。
　　成片儲備帶動土地儲備規模增加，土地出讓從“等地出讓”向“從容出讓”轉變；加強市場配置，以拍賣為主出讓土地，經營性用地從“找市長”變成“找市場”。
　　記者走訪發現，整體“打包”式的成片土地儲備開發，更打出了產業佈局的新天地，“儲備一片區域，引入一個主導產業，帶動一片區域發展”。國際金融城把銀行、保險、證券等金融產業作為區域主導產業，將落後產能的舊廠區打造成廣州建設國際金融中心的核心區域，產業結構實現跨越。而萬博商務區以前是重污染的鋼鐵製造基地，通過儲備開發引入先進的信息產業，將建成華南地區最大的信息產業總部經濟基地。
　　廣州市土地開發中心相關負責人向記者算了一筆賬：國際金融城、萬博商務區、廣鋼新城等地原用途基本為工業生產和農村集體建設用地，土地產出率普遍不高，甚至遠低於全市平均水平；土地成片儲備開發後，土地產出率將大幅提高，這些區域每平方公里土地產出率可增加10倍以上。
　　除了經濟賬，生態賬也要算一算。國際金融城、萬博商務區等土地儲備開發項目此前綠地率普遍低於10%，公共綠地面積均較小，規劃優化後把生態城市建設放在更加突出的位置，綠地率普遍提高到30%-40%。
　　廣州市國土房管局負責人說，廣州全市土地儲備開發工作正在逐漸實現從單純的土地儲備向系統的城市更新改造轉變，從單向的土地儲備開發向統籌城鄉土地利用轉變，從單個地塊拍賣向整體策劃轉變，更加帶動了全市節約集約用地水平的大幅提高和土地高效開發利用。
　　從去年起，廣州還將土地產出率、土地消耗率、耕地保有面積、違法用地查處情況等“兩約”用地指標納入全市基層黨政領導幹部政績評價考核體系，通過量化考核推動各級各部門樹立“兩約”用地意識。
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　　保護生態讓山水記鄉愁
　　生態用地實施差別化管理，綠了城市富了農民
　　中央城鎮化工作會議公報發佈之後，不少人記住了這樣一句溫情脈脈的話：“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。”
　　在廣州新中軸線的南段，綠色與現代融合的海珠生態城正在逐漸把這一詩意的描述變成現實。按照規劃，到2014年，廣州將把萬畝果園建成世界城市中心區面積最大的濕地公園，成為廣州“花城綠城水城”的標誌。
　　廣州市國土房管局相關負責人介紹，萬畝果園徵地採取“只徵不轉”的方式，對城市規劃區範圍內成片用於生態、農業用途的非建設用地依法定權限按原用途征收為國有，不占用廣州市建設用地規模和年度土地利用計劃指標。這一模式尚屬全國首創，既有利於提升保護區農民保護果林資源的積極性和主動性，“綠了城市”，守住了資源保護地線，又有效破解特大城市中心城區用地規模不足的難題。
　　“以前，廣州建成區內的城市公共綠地、山林地、湖泊水面等生態用地按城市建設用地管理，拆危建綠、拆舊建綠等措施增加的綠地占用建設用地規模，不利於如實反映城市土地資源的利用結構，甚至還削弱了城市生態工程建設的積極性。”廣州市國土房管局相關負責人說，連片生態用地不占用用地規模，減輕了廣州建設用地規模不足的壓力。
　　連片生態用地不占用用地規模的政策利好，充分調動了政府加強生態建設的積極性，也激勵了社會資金更多地投向生態建設。白雲湖、掛綠湖、花都湖等生態工程陸續開工，越來越多老百姓在城鄉阡陌都能親近自然、享受自然、體驗健康幸福生活。
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　　土地整治讓農村換新顏
　　推進農村危房改造和土地整治，提高農地效益
　　在增城風光秀麗的白水寨景區附近，高灘村村民潘叔庭一家六口早已告別了祖輩蝸居數十年的破舊泥磚房，住進了政府免費提供的臨時安置房裡。“春節前後就可以搬進新房，以後可以睡個安穩覺了。”
　　增城市國土房管局局長向俊波說，目前，增城市已制定《開展泥磚房分類改造集中建設農民新社區 創新集約節約用地統籌城鄉發展試點方案》，擬計劃投入資金21.4億元，對全市282條行政村76770戶、221318間、535萬平方米泥磚房進行拆建工作，預計節約農村建設用地394.7萬平方米。
　　“土地的粗放低效利用，最典型的還是在農村。”據統計，廣州農村建設用地總量603平方公里，占全市建設用地總量的40%，但產出率只有國有建設用地的1/10。
　　在水清岸綠的增江河畔，江西坳村一個占地38畝的荒廢磚廠已經被整治復綠，大片復墾的土地與周圍稻田連成一片希望的田野。增城市國土房管局相關負責人告訴記者，包括此處在內的10餘幅農村低效建設用地，通過土地綜合整治節餘出建設用地指標，一起用於阿裡巴巴電子商務華南物流中心項目，將有望帶動增城廣袤城鄉的發展。聚沙成塔化解重點項目落地難，田園牧歌的農村風貌回歸傳統，土地綜合整治節餘建設用地指標流轉試點的魅力在這裡得到充分展現。
　　廣州市國土房管局相關負責人說，下一步，廣州將探索建立城鄉一體的用地市場，加大農村散亂用地整治力度，實施城鄉建設用地增減掛鉤，實現“三減三增”——減少農村建設用地規模、減少宅基地面積、減少財政扶貧投入；增加耕地和生態用地面積、增加農村農民土地收入、增加農村公共服務設施。
　　五嶺北來峰在地，九州南盡水浮天。憑海遠眺，廣州的發展總是緊扣時代脈搏和中國命運。以用地改革提升土地節約集約利用水平，用創新方式化解土地深層次矛盾，創造新的改革和發展紅利，廣州的先行先試不僅為這座中國第三城註入新一輪大發展的源源動力，還正在為城鎮化戰略提供新的想象空間。　　（原標題：土地改革創造科學發展新紅利）